欧盟财政约束机制呼之欲出

在经历了多个月来的掩饰(如希腊)、否认(如西班牙)、转移焦点(如法德对评级机构的攻击)和迟疑(如德国)之后，各欧盟大国终于放下身段、面对现实，开始坐到一起认真应对主权债务危机给年轻的欧元体系所带来的首次大考验；在上月敲定了7500亿的欧元稳定基金之后，最近，英国、德国和西班牙又相继宣布了大幅度削减公共开支的计划，其力度为近年来所罕见。

在各国就债务救援和财政紧缩这些解决短期困境的措施达成一致之后，人们的视线逐渐转移到了如何建立确保财政自律的长期机制这一更重要的问题上，已经有多种制度性安排的建议被提出；《稳定与增长公约》所规定的赤字和负债红线，已被事实证明完全不具有实际的约束力，违规处罚条款形同虚设，特别是到了萧条期，以凯恩斯式财政刺激为名的开支膨胀更变得毫无顾忌；眼下讨论的焦点便是，如何赋予这些条款以可执行性。

通常认为，除了简化价格信号、节省交易费用和消除汇兑风险等，单一货币的一个重要好处是，一个稳定而强势的货币体系，将改善市场参与者的融资能力，而对于成员国政府来说，就意味着更容易通过发行国债来筹资，这一好处对于那些原有货币很弱的国家尤其显著。

实证研究很好的印证了这一点，实际上，此次陷入或面临债务危机的欧猪各国，恰好都是在进入欧元区之前拥有弱势货币的那些国家，而此后融资条件大为改善；换句话说，这些国家的企业和政府，从欧元体系中获得了最大的好处，问题是，享用这些好处的同时，他们是否会承担相应的风险和代价？

“欧猪”们以前的货币弱势，主要原因就是缺乏财政自律，但那时候，其代价是自负的：赤字高、通胀高、价格不稳定、投资萎缩、国债卖不出、融资条件恶化，都发生在国内，现在欧元区让他们享受了好得多的融资条件，却无法迫使他们财政自律，发债的好处各自独享，制造的麻烦和风险却集体分担，这样的不对称激励显然是不可持续的。

所以，寻求建立约束机制的过程，便是找出成本内化的方法；《稳定与增长公约》的约束条款之所以缺乏执行力，实际上体现了其所选择的处罚手段与欧盟的组织化程度和强制能力之间的不匹配；虽然从长期看，欧盟(至少其核心圈)是在向联邦发展，但到目前为止，它还只是个很松散的联合体；然而，《公约》却选择了以高额罚款(GDP的0.5%)这种以强制和服从为基础的手段，作为对赤字超标的惩罚，是很不现实的。

以欧盟目前的组织与强制能力，与积极的、介入式的约束手段相比，那些消极的外部手段可能更容易实现，这些手段不需要当事国政府的主动配合，即可让它承担违规的代价；比如，最简洁有效的办法就是听任其破产，但欧元大国已否决了这种可能性，另一个办法是开除，但这在技术上很难做到。

不过，实际上有一种暂时部分开除的方法或许是可行的：欧洲央行可以在成员国违规时，将其国债(至少新发部分)从合格资产名单中剔除，这样，这些国债就不能成为被央行接受为抵押品，也不会成为其公开市场操作的对象，如此一来，在财政意义上，这些国家便等于从主权政府自动沦落为了地方政府，国债也沦为了市政债券。

其实这一机制按规定原本就有，但目前央行的剔除标准是评级机构的评级，问题是评级的变动往往是滞后的，比如这次，希腊国债的评级被拉低时，危机已经形成，非但没有起到足够的预警作用，而且此时央行更不敢将其剔除，因为那会火上浇油，进一步深化和扩散危机；如果在触及赤字红线之时立刻加以剔除，将起到一个类似于漏电保护器的作用，成员国一旦财政恶化，便与欧元体系的融资环境自动脱钩。

不过，从卢森堡财长会议前传出的声音看，欧盟并未朝这个方向探索，相反，他们看来更倾向于积极介入的方式；尽管目前的提议还五花八门，但一个基于事先主动干预的欧元区中央财政约束机制看来即将浮出水面，按不同的提议，其实现形式有这样几种可能：首先，一个类似IMF的常设性稳定与救援机构将会建立，很可能，这次为实施7500亿稳定救援计划而建立的欧洲金融稳定性机构(EFSF)，在其三年任期结束时，将转变为一个常设机构。

其次，已被提议的成员国财政对等互查机制(peerreview)，最终可能会演变为一个类似于美国国会预算局(CBO)的机构，它将负责在各国政府向议会提交预算案和涉及预算的法案之前(比如提前6个月)，对其财政均衡性影响作出评估和预警，以便货币当局和稳定机构及早作出反应，避免其在债务危机既已酿成之后才被迫行动；不过，这一机制显然需要货币当局开发出有效的反应手段来配合，而后者目前尚无眉目。

若循此方向的制度建设能有所突破，将是对欧盟中央权力的很大强化，而这种强化是有益的，它将为各国政府的权力建立制度化的外部约束，减少其被滥用的机会，是一个好的联邦发展的应有之义；这次债务危机若真能换来这样的收获，倒是欧洲人民之福。

作者：周飙 来源：21世纪经济报道